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主编：马光荣 吕冰洋

编写组成员：窦　艺 赵耀红 孟源祎

　　　　　　李紫薇 黄叙涵 熊　芮

　　　　　　尹浩儒 戚庆源 宋浩兰

　　　　　　程文韬 霍梦琪 卢子石

《中国各地区财政发展指数报告》是由中国人民大学财税研究所组织撰写的年度报告，由马光荣、吕冰洋担任主编。从2018年开始每年发布一次，数据追溯到2008年。这份报告是各个省、各个城市财政运行状况的画像，横向反映了各地区的财政发展差距，纵向反映了各地区财政发展的动态趋势；基于横向对比和纵向趋势的分析，也为各地区地方财政的运行提供了一份“体检报告”。人大财税研究所公众号现就《中国各地区财政发展指数报告2022》的部分章节与读者分享。

第六章 财政支出优化指数

本章对地方财政支出优化指数进行介绍，该指数由八个分项指标构成，包括人均财政支出，以及教育支出、医疗支出、社会保障支出、科技支出、环保支出、行政管理支出和财政投资性支出七项支出占比。分项指标的定义及权重见表1。

表1 财政支出优化指数分项指标构成一览表

原始数据均来自历年《中国统计年鉴》。一般公共预算支出及具体各项支出口径均为地方政府本级。

指标2a代表人均财政支出，使用GDP价格平减指数折算为2008年不变价格，这一指标反映了地方政府职能与活动规模，以及政府支出总量的变化情况。其余指标均是财政支出结构性指标。

指标2b、2c和2d分别代表了教育、医疗和社会保障支出占比，这三类支出为典型的民生性财政支出，为当前财政支出的重中之重。政府在科技方面的投入是促进科技创新、补短板的重要推力，指标2e所代表的科技支出占比一定程度上体现了我国经济转型升级与高质量发展的进程。“绿色经济”概念的盛行是构建生态文明、建设美丽中国、确保长期可持续发展追求的体现，因此环保支出占比2f也是财政支出结构中的重要组成部分。以上指标均为正向指标，政府的该类支出在财政支出中的占比越高，分项指标的得分越高。

2g（行政管理支出）和2h（财政投资性支出倾向）则为负向指标，该类支出在财政支出中的占比越高，分项指标的得分越低。需要注意的是，2007年我国财政支出分类方式改革后，行政管理费这一支出门类已经取消。由于在现行的分类方式中，一般公共服务支出是行政管理费的主体部分，因此我们用一般公共服务支出占比反映行政管理支出占比（指标2g）。尽管在教育、医疗、社会保障等支出门类当中包含着一部分相关行政机关的行政管理费，但是这部分支出数量极少，数据的可得性受到限制，因此我们仍选用一般公共服务支出衡量行政管理支出。指标2h衡量的是财政投资性支出倾向，体现了政府集中性、政策性投资所使用的财政资金的占比情况。理论上，由于分子固定资产投资资金来源中的“国家预算资金”包含了一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算三本账上的资金，分母不应使用一般公共预算支出，而应该使用全口径的地方财政支出。但是考虑到一般公共预算支出的跨时间稳定性更高，分母选用一般公共预算支出能够更好地反映财政资金的投资倾向。

一、财政支出结构指数的平均趋势

（一）总指数的平均趋势

图1显示，2008-2021年我国财政支出优化指数基本呈现上升态势，指数得分从2008年的30.31分不断增长，并在2020年达到最高值46.46分，但在2021年回落至46.19分。从增长速度来看，除了2013-2015年出现了较快的增长、2020-2021年增长速度略微放缓之外，其余年份指数增速基本保持稳定。总体而言，2008年以来我国财政支出优化指数呈现上升趋势，一方面表明我国经济增长态势良好，人均财政规模不断提升；另一方面也反映我国财政支出结构不断优化，教育、医疗、社会保障等民生性支出以及科技支出等正向支出占比不断扩大，而行政管理等负向支出比重逐年减小。这一现象表明我国财政支出的民生性特征不断显现，财政支出效率正在逐渐提升，财政支出职能越来越能够与经济和社会的发展相协调。尽管2021年我国继续加强了对民生以及科技创新的支持与保障，教育、社会保障以及科技支出占比有效提升，然而2021年人均财政支出以及环保支出占比较2020年下降幅度较大。这可能是由于2021年随着疫情的影响消退，财政政策将逐渐回到正轨，人均财政支出较2020年有所降低；同时，环保支出受到“三保”等重点领域的支出挤占而降低。因此，综合来看2021年财政支出优化总指数有所下降。

图1 2008-2021年各省份财政支出优化指数平均值的变动趋势

（二）分指标的平均趋势

尽管财政支出优化总指数呈现稳步上升态势，但各分项指标在2008-2021年间的变化趋势却呈现出不同的特点。各分项指标的平均变动趋势如图2至图6所示。总体而言，我国人均财政支出规模不断扩大，教育、医疗、社会保障等民生性支出占比在2021年继续提升至41.01%，表明地方政府切实落实了保障民生支出、不断增进民生福祉的工作；科技与环保支出占比始终相对较低，2021年科技支出较上一年有所增长，而环保支出则在2021年再次大幅下滑，达到2008年以来的最低水平；行政管理支出占比自2008年以来有了显著的降低，近年来逐渐稳定在8%-9%的水平上，“吃饭财政”的问题得到了缓解；财政投资性支出在2011-2019年呈现先升后降的趋势，表明“建设财政”正逐步向“民生财政”转变，但2020-2021年投资性支出占比却再次回升。具体各分项指标变动情况如下。

图2绘制了人均财政支出在2008-2021年的变动趋势。人均财政支出的变动与总指数十分相似，在2008-2020年间呈现几乎“线性”的平稳增长趋势，并在2021年有所下降。从2008年的0.47万元到2021年的1.57万元，我国人均财政支出提高了约234.04%。这一方面体现了我国经济近年来呈现增长态势，另一方面也表明我国财政支出规模不断扩大，各级地方政府承担事权与支出责任的能力不断增强。我国人均财政支出在2021年较上一年有所下降。这一方面可能是由于2021年中央继续带头过紧日子，从严编制预算，并督促地方政府合理安排支出预算规模；另一方面可能是在经济逐步恢复的背景下，财政政策回归正轨，同时2021年财政赤字率安排较2020年进一步下调，导致地方人均财政支出规模下降。

图2 2008-2021年各省份人均财政支出平均值的变动趋势勇士直播

注：人均财政支出的单位为万元/人。

作为财政履行社会职能的重要方面，满足社会公共需求、保障民生、提升居民总体福利的财政民生性支出愈发受到政府重视。教育支出占比、医疗支出占比与社会保障支出占比变动情况如图3所示。柱状图体现了三类核心民生性支出的占比之和。从图中可以看出，占比之和在2008-2010年经历了三年的下降，这可能是由于金融危机后国家财政需要时间来逐步恢复；而从2011年起开始呈现上升趋势，逐渐恢复至金融危机前的水平；2016-2019年占比稳定在37%-38%附近。2020年开始，为抵御新冠疫情所带来的负面影响，我国地方政府将财政支出更多地配置在民生性支出方面，民生支出占比大幅度上涨。2021年我国地方政府继续加大对于教育支出以及社会保障支出的投入，同时继续保障医疗卫生支出，使得民生支出继续保持增长，占比较2020年增加1.31个百分点，达到41.01%。

图3 2008-2021年民生性财政支出占比的变动趋势

注：民生性财政支出主要包含教育、医疗以及社会保障支出。

教育支出、医疗支出和社会保障支出的具体变动情况如图3中的折线所示。虽然三类核心民生性支出总体呈现上升趋势，但2019年以前教育、医疗与社会保障支出三者之间存在着互补的变动趋势。这在一定程度上说明地方政府在承担保障民生的事权和支出责任时，可能存在财力困难的问题。

教育支出在民生性支出中占据首位。在2012年前，教育支出在三种民生支出中占比最高，且持续呈现上升趋势，在2012年占比达到最高值18.14%。这一定程度上是由于2012年义务教育、高等教育、职业教育以及学生资助的财政支持教育政策不断出台，使得教育支出比重达到峰值。此后，教育支出占比缓慢减少。2017年《关于深化教育体制机制改革的意见》（中办发〔2017〕46号）提出“确保一般公共预算教育支出逐年只增不减”。2020-2021年教育支出占比再次恢复上升趋势，且增幅不断增大，其中2021年教育支出占比提高0.5个百分点。

从社会保障与就业支出来看，社保支出占比在2012年前呈现明显的下降趋势。2011年《社会保险法》的实施以及社会保障改革的不断推进有效地促进了社保支出的增长。2012年后，社保支出占比开始不断增长，并于2017年恢复到了2008年的水平。此后，2017-2019年社保支出增速有所放缓，占比稳定在14%左右。2020年后社保支出占财政支出比重再次大幅提升，2021年我国进一步提高了对企业职工基本养老保险基金的补助规模以及基金中央调剂力度，同时继续提高退休人员基本养老金、优抚对象抚恤和生活补助标准。当年社保支出占比增长0.83个百分点，达到16.05%。社保支出比重的增长一方面体现了政府对保障民生的重视，另一方面也反映出我国人口老龄化等问题的不断恶化。

从医疗卫生支出来看，2008年以来我国医疗支出占比始终呈现缓慢增长趋势。2020年新冠疫情后，为了保障人民正常生活，我国地方政府的医疗卫生支出大幅提高。在2020年医疗支出高基数的基础上，尽管2021年疫情得到控制，但地方政府继续保持较高支出强度，支出规模与上年基本持平，仅下降0.01个百分点，支出占比达到8.77%。

图4展示了2008-2021年间我国科技支出以及环保支出所占比重的变动情况。对于科技支出而言，除部分年份（2011年、2014年、2015年和2020年）占比出现小幅下降外，科技支出总体呈现增长态势，但所占比重并不高。2020年受新冠疫情影响，部分科技项目延迟或暂缓执行，使得科技支出占比有所降低。2021年我国科技支出恢复增长，支出占比提高了0.21个百分点，达到2008年以来的最高值。科技支出占比的不断提高体现了我国地方政府越来越重视科技创新，致力于突破科技短板、培育发展新动能，推动区域经济由要素驱动向创新驱动转变。但是与发达国家相比，我国对科技的扶持和重视程度仍有待加强。

图4 2008-2021年各省平均科技支出与环保支出占比的变动趋势

从环保支出来看，2008-2021年间我国环保支出所占比重始终相对较低，在2.55%到3.44%之间反复波动。这一定程度上反映出我国在环境治理方面存在缺乏持久性、费用调整频繁等问题，这可能与地方政府财力有限有关。自2020年开始，我国的地方政府环保支出占比大幅下降，2021年占比继续降至2.55个百分点。这一方面可能是由于财政支出结构更加趋向“三保”等重点领域，使得环保支出在一定程度上被挤占；另一方面可能是因为在经济下行压力下，部分地区降低了对环境保护的重视程度，进而减少了环保方面的财政支出。

近年来，我国对各级政府的行政管理费用支出进行了严格的改革与管理，例如减少“三公经费”支出、加强预算管理、增加预算约束、强化监督机制等，改革成效显著（见图5）。2008-2021年间我国行政管理支出持续下降，从15.25%下降到8%左右，几乎减少了一半。尽管2015-2021年间行政管理费用支出占比仍有小幅度的波动，但均未超过9%。2021年我国行政管理支出占比较上年增加了0.08个百分点，一定程度上表明我国各级政府需要继续从严控制一般性支出，努力降低行政运行成本。长期以来，行政管理费用改革的成效为我国节约了大量的财政资金，减轻了财政支出负担，有利于更好地利用财政资源，为改善民生、支持市场主体发展等方面的财政支出提供了空间，逐步改善了“吃饭财政”的不良状况。

图5 2008-2021年各省平均行政管理支出占比的变动趋势

图6呈现了2008-2021年财政投资性支出倾向的变动情况，我们选用固定资产投资资金来源于“国家预算资金”的部分度量财政投资性支出。我国的财政投资性支出与一般公共预算支出的比重总体呈现波动上升的趋势，由2009年的22.51%下降至2011年的17.64%，再上升到2016年的25.36%，此后又逐步下降到2019年的20.69%，但2020年后投资性支出占比再次攀升。2021年投资性支出占比较2020年增加了0.45个百分点，达到26.62%。这可能是由于2021年是“十四五”开局之年，大量新建设项目的规划及实施导致财政投资性支出持续增长。财政投资性支出在积极的财政政策中发挥着重要作用。财政投资性支出的增长一定程度上反映了在稳增长的压力下，地方政府加大了财政投资的力度来缓解经济下行压力。

图6 2008-2021年各省平均财政投资性支出倾向的变动趋势

二、财政支出结构指数的省际比较

（一）东中西部地区的对比

图7展示了2021年东中西部各项财政支出所占比重的对比情况。各地区财政支出结构既有相似性，同时也存在着差异。从地区间的共性来看，东中西部地区的财政投资性支出占比均为最高，社会保障与教育支出次之，再次是医疗与行政管理支出，而科技与环保支出占比最低。这一定程度上表明我国当前仍处于投资建设的重要阶段，投资性支出对于地区发展而言仍然是必不可少的。同时，我国地方政府高度重视教育、医疗以及社保等民生性支出，努力提高人民生活质量。然而，对于国家可持续发展所必不可少的科技和环保支出的重视程度有待提高。

图7 2021年东中西部地区财政分项支出占比情况

从东中西地区间的差异来看，东部地区的教育支出占比（17.85%）与科技支出占比（4.12%）在三大地区之中均为最高，说明东部地区相比于中部于东部地区更加重视人力资本的积累以及科技与生产率的提高。中部地区社会保障支出占比在东中西部地区中最高，占比达到17.53%，表明中部地区比东部和西部地区更加注重保护居民福利或者当地老龄化等民生问题更加严重。西部地区财政投资性支出达到了31.07%，远高于东部（22.02%）与中部（25.75%）地区，这与西部地区经济发展相对滞后、基础设施亟待投资建设的现状相吻合。同时西部地区的科技支出占比仅为1.04%，远低于东部（4.12%）与中部（3.05%）地区的水平。此外，东中西部地区医疗支出、环保支出以及行政管理支出占比较为相似。

（二）分指标的省际对比

1．人均财政支出分省排名

图8反映了2020年与2021年人均财政支出分省排名情况。从图中可得，2021年安徽的人均财政支出水平值最低，仅为0.85万元。人均财政支出排名前三的省份依次为西藏、天津与青海，与2020年的前三名一致。排名最高与最低省份的人均财政支出差值为2.94万元，相差约3.5倍。我国人均财政支出呈现出“两头高中间低”的分布趋势，即西部经济较落后地区与东部经济较发达地区人均财政支出均较高，而中部大部分省份人均财政支出较低。我国西部地区人口分布呈现出密度较低的特点，公共服务与管理的成本相对较高，且同时享有较多的中央转移支付，因此人均财政支出份额较高。而中部地区省份多为人口大省，因此一定程度上拉低了人均财政支出。从增长情况来看，2021年疫情减缓后多数省份的人均财政支出有所下降。仅上海、江苏、浙江、广东4个经济较为发达的省市的人均财政支出继续上升，但上升幅度均较为微小。在人均财政支出下降的各省市中，西藏人均财政支出减少的最多，降幅达到0.45万元。

图8 2020和2021年各省人均财政支出

2．教育、医疗和社会保障支出占比分省排名

教育、医疗和社会保障支出的分省排名如图9至图11所示。从图9中可知，2021年教育支出占财政支出比重最高的三个省份依次是广东、福建与山东，其中广东支出比重达20.81%。教育支出比重最低的省份为黑龙江，2021年占比仅有11.18%，但较2020年有较大提升，水平值增加了0.86个百分点。2021年我国继续加大教育投入，与2020年相比仅有浙江、江苏、北京、海南、宁夏、上海与辽宁7个省市教育支出占比有所下降，且下降幅度均较小，大多数省份教育支出占比在2021年呈现增长态势。其中，教育支出占比增加最多的为广西，水平值提高了1.67个百分点。

图9 2020和2021年各省教育支出占比及变动

对于医疗支出而言（见图10），2021年支出占比最高的三个省份分别为云南、广西和河南；而西藏、天津和辽宁三个省份支出比重最低。尽管2021年疫情有所减缓，但各省份疫情防控等方面的医疗支出依旧没有松懈，超半数省份医疗卫生支出依旧呈现上升趋势。其中占比水平值增长最多的是甘肃与上海，分别增加了0.79与0.78个百分点。与之相比，2020年受疫情冲击最严重的湖北在2021年疫情趋于稳定，因此医疗卫生支出占比大幅下降，水平值减少了3.18个百分点。

图10 2020和2021年各省医疗支出占比及变动

各省份社会保障支出占比情况如图11所示。从图中可知，东北三省以及川渝地区社保支出占比较高，在各省份中位列前五，且社保支出占比持续增加。其中，社会保障支出占比最高的为辽宁，比重达28.06%。东北三省作为老工业基地，众多离退休以及下岗职工的社会保障负担较为沉重，因此社保支出占比较高也符合实情。而社会保障支出占比最低的省份为西藏，比重仅为9.57%，较占比最高的辽宁低了18.49个百分点。与2020年相比，除江苏、北京与陕西外，各省市的社保支出占比均有所提高，其中天津、湖北和宁夏社保支出占比水平值提高得最多，依次提高了2.5、2.3和2.1个百分点。

图11 2020和2021年各省社保支出占比及变动

综合民生性支出占比来看，东北三省的教育支出占比与医疗支出占比相对其他省份都较低，但社会保障支出占比却是最高的，说明东北三省地方政府尽管因经济增长动力衰竭已经财力紧缺，但仍要承担繁重的社会保障压力，其下一步的财政收支状况和经济社会发展态势值得关注。

3．科技支出占比分省排名

各省份政府对科技发展的重视程度以及资金的投入水平与当地经济状况直接相关，人均GDP较高的省份既有进一步发展科技的需求，也有投资科技发展的财力，而科技创新也会为当地经济发展提供更强的驱动力。因此，我国省政府对科技的财政支出占比与人均GDP呈显著的正向相关关系。从图12可知，科技支出占比前三名的省市依次为北京、安徽与广东，而占比最低的三个省份为西藏、青海与内蒙古。但纵向对比看，科技支出占比的变动率与GDP的正向关系不显著。在科技自立自强的国家发展的战略支撑下，2021年多数省份科技支出呈现上升趋势，仅有湖南、广东、天津与贵州四个省市科技支出有所下降。河南、四川与陕西科技支出占比水平值提高得最多，分别增加了0.91、0.81与0.58个百分点。

图12 2020和2021年各省科技支出占比及变动

4．环保支出占比分省排名

如图13所示，2021年我国各省市地方政府环保支出占比普遍呈现下降趋势。全国31个省市中仅有贵州、新疆、北京、江西、青海和安徽6个省市的环保支出占比有所增加。在环保支出占比下降的省份中，河北、黑龙江与西藏占比下降最多，水平值分别下降了1.67、1.29与0.86个百分点，这可能与当地生态环境的持续好转有关。环保支出占比的下降一方面可能由于当地环境在持续治理下有所好转、单位国内生产总值能耗降低，使得环保支出需求降低；另一方面也可能由于地方政府用于民生等方面的支出进一步上升，使得环保支出所需的资金一定程度上被挤占。环保支出相对较高的省份主要包括山西、河北、青海、北京等北方以及传统工业省份，占财政支出比重达到3%-4%；而西藏的环保支出占比最低，这可能与当地较低的环境维护成本有关。

图13 2020和2021年各省环保支出占比及变动

5．行政管理支出占比分省排名

2021年我国各省份行政管理支出占比如图14所示。占比最高的三个省份依次是西藏、河南与浙江。其中，西藏行政管理支出占比达14%，较排名第二的河南高出近4个百分点。而占比最低的省市为上海，比例仅有4.6%。各省份行政管理支出较上年相比变动幅度较为平缓。其中吉林行政管理支出比重提高得最多，与上年相比水平值增加了0.83个百分点。而广东尽管行政管理支出占比相对较高，但相比2020年减少最多，降低了0.82个百分点。行政管理支出一方面与地方政府的行政效率有关，另一方面也与地区人口的多少、行政管理事务的复杂程度等多种因素相关。

图14 2020和2021年各省行政管理支出占比及变动

6．财政投资性支出倾向分省排名

如图15所示，2021年，以固定资产投资中来源于“国家预算资金”为代表的财政性投资支出占财政支出比重最大的省份是新疆，比重达到68.01%，其他占比较高的省市还包括云南、福建、青海等。而财政投资性支出占比最低的省份为辽宁，占比仅为7.75%。不同省份之间差距较为悬殊。超过半数的省份2021年财政投资性支出较上一年有所增加。其中，黑龙江的水平值增长最多，较去年增加了8.89个百分点。而云南财政投资性支出占比水平值降低最为明显，较2020年减少12.02个百分点。

图15 2020和2021年各省财政性投资支出占比及变动

（三）各省总指数的排名

图16反映了2021年中国各省份财政支出优化总指数由高到低的排序以及与2020年的对比情况。不同地区经济发展的阶段不同，财政支出的侧重点也不同，因此指数的大小以及变动情况不仅反映出了政府的支出结构和支出职能，更体现了地区的经济与社会发展情况。2020年与2021年各省份的财政支出优化指数排名及具体得分情况如表2所示。

图16 2020和2021年各省财政支出优化指数

就横向截面来看，2021年北京财政支出优化指数最高，与第二名天津之间相差2.93分。新疆的财政优化指数得分最低，仅有35.62分。其余各省份的得分主要分布在43-48分附近。

就纵向序列来看，2021年指数排名与2020年相比，北京、天津与上海在两年中均位列前三，且指数得分较2020年均有所提高。内蒙古、湖南、广西、云南与新疆5个省市的排名也未发生变动，13个省市的排名出现上升，其余10个省市的排名下降。其中西藏排名下降最多，从2020年的第6名下降到2021年的第18名，下降12名；山东排名上升得最快，从2020年的第15名上升到2021年的第8名，排名提高7位。

表2 2020和2021年各省财政支出优化指数和排名

三、小结与政策建议

（一）小结

总体来看，近年来我国地方政府财政支出结构得到了明显优化，财政支出优化指数总体呈现增长趋势，说明我国地方政府财政支出效率不断提升，地方政府履行职能、承担事权与支出责任方面的能力不断提高。从分项指标上来看，除2021年外，我国人均财政支出规模逐年增长。教育、医疗和社会保障这三类民生支出的比重稳步提升，各单项支出占比总体呈现上升趋势，表明我国总体的财政支出结构正在不断优化，积极地向扶持民生、提高居民总体福利的方向发展。科技支出的比重正在缓慢上升，但所占比重依然相对较低。而环保支出则在长期内存在明显波动，且2020-2021年占比逐年降低，这可能是由于资金被投入民生等支出领域。行政管理支出占比自2008年以来显著下降，2015年以来稳定在8%-9%的水平，“吃饭财政”的情况大为改观，为提高民生福利提供了财力空间。财政投资性支出的比重也表现出较大的波动性，2011年至2019年先上升后下降，2020年后再次回升，2021年财政投资性支出占比达到2008年以来的最高水平，体现出政府投资在逆周期调节当中的作用。

横向来看，我国东中西部地区之间的财政支出结构存在一定的差异，但区域差异并不明显，西部地区经济发展水平仍然较低，财政投资性支出倾向较高，科技支出占比偏低。东部地区的财政支出结构则更为合理，民生性财政特色明显，教育支出投入相对更高，但科技支出占比仍待进一步提升。中部地区社会保障支出投入占比在东中西部之间最高，一方面表明地方政府注重居民福利的提升，另一方面也说明老龄化程度相对较高。

（二）优化财政支出结构的方向

结合财政支出优化指数的分析结果，本报告提出以下四条建议：

第一，近年来，在大规模减税降费举措下，财政收支矛盾加剧，财政支出节流力度加大，尤其是压缩行政管理费用取得了很大的成效。尽管一般性支出的压缩空间日益缩小，但是我们认为严控一般性支出增长，严控“三公”经费预算，取消低效无效支出应该久久为功、毫不松懈，防止一般性支出的反弹。部分省份的行政管理支出比重仍然较高，应该继续淡化“吃饭财政”的色彩，落实过紧日子要求，厉行节约，从严控制和压缩以“三公经费”为代表的行政管理经费支出，将更多的财政资金用于改善和保障民生方面。要加强部门预算执行约束力和审计监督力度，确保把钱用在刀刃上。

第二，我国政府在中长期之内还存在大量无法缩减的刚性支出，尤其是以下两个方面：首先是促进社会公平、保障基本民生的财政支出。近年来，我国强化乡村振兴、教育投入、社会保障等重点领域支出保障，2021年中央财政预算安排衔接推进乡村振兴补助资金1561亿元，比上年增加100亿元；教育总投入接近6万亿元；2021年社会保障和就业支出3.39万亿元，比上年增长4%。其次，我国人口老龄化程度持续加深，医疗保障与养老金可持续性面对较大压力。2021年65岁及以上人口已经达到20056万人，占全国人口的14.2%，这一比重在未来二十年中仍会持续走高，财政支出需为应对老龄化预留政策空间。

第三，我国地方政府的科技投入比例依然有待进一步提高。随着我国经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段，投资驱动经济增长的效力逐渐衰竭，迫切需要转变经济增长方式，从投资驱动转向创新驱动，通过科技创新、产业升级提高全要素生产率。党的十八大以来，中央提出“创新是引领发展的第一动力”，“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位”，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑。今后，我国财政应当继续加大对科技创新的支持力度。整个财政经济性支出的结构上也应该进行大力度调整，从鼓励物质资本投资更多地转向鼓励创新，取消对传统产业的财政补贴，更多地支持产业升级，在反向倒逼的同时又正向激励企业创新。

第四，对于西部地区过高的财政投资性支出以及人均财政支出，要进一步评估效益，避免过度投资与重复建设，同时防止因投资而出现过高的债务负担，带来风险与危机。需要注意的是，相当多的基建投资支出并不反映在财政账本中，而是反映为地方城投公司的企业投资。但是由于是地方政府主导建设，且很多缺乏盈利性，由此形成了地方隐性债务问题。我们建议，基建投资项目在上马前进行严格的成本收益测算，加强事前审计，防止过度投资与过于超前的投资。在人口聚集的城市群，教育、医疗、轨道交通等基础设施短缺问题严重，因此这些地区要加大投资规模；而对于人口流出地区，基建需求相对较弱，要减少不必要的投资项目，避免资金浪费。

中国各地区财政发展指数报告2022

目录

第一章 研究背景与意义

1.1 研究背景

1.2 研究意义

第二章 中国各地区财政发展指数理论方法

2.1 目标定位

2.2 编制思路

2.2.1 财政收入

2.2.2 财政支出

2.2.3 财政收支平衡

2.2.4 预算管理

2.2.5公共服务提供水平与均等化

2.3 指标体系

2.3.1 指标选取原则

2.3.2 指标体系构建

2.4 指标计算方法

2.4.1 分项指标的标准化

2.4.2 方面指数计算

2.4.3 总指数计算

第三章 中国财政发展指数测算结果

3.1 财政发展指数的总体趋势与地区对比

3.1.1 总趋势

3.1.2 东中西部地区的对比

3.2 财政发展分指数的趋势与地区对比

3.2.1 财政收入稳健指数

3.2.2 财政支出优化指数

3.2.3 债务可持续指数

3.2.4 社保基金可持续指数

3.2.5 预算管理规范指数

3.2.6 基本公共服务指数

3.2.7 省内财政均衡性指数

第四章 中国各地区财政发展的成绩与挑战

4.1 主要成绩

4.1.1 财政收入质与量回升，财政收入稳健性提高

4.1.2 从“吃饭”走向“民生”，财政支出结构逐渐优化

4.1.3 短期政策退出，社保收入恢复

4.1.4 预决算偏离减小，预算公开稳步推进

4.1.5 基本公共服务水平提升，促进社会发展成果共享

4.2 突出挑战

4.2.1 财政收入结构需改善，地区财力不均等问题依然突出

4.2.2 刚性支出需求扩大，收支矛盾日益凸显

4.2.3 政府负债率持续提高，西部地区债务风险较大

4.2.4 长期兑付压力大，社保需多支柱支撑

4.2.5 人口老龄化问题持续加重，社保刚性支出压力持续增加

第五章 财政收入稳健指数

5.1 财政收入稳健指数的发展趋势

5.1.1 总指数的变动趋势

5.1.2 分指标的变动趋势

5.2 财政收入稳健指数的省际比较

5.2.1东中西部地区的对比

5.2.2分项指标的省际对比

5.2.3 各省份总指数的排名

5.3 小结与政策建议

第六章 财政支出优化指数

6.1 财政支出结构指数的平均趋势

6.1.1 总指数的平均趋势

6.1.2 分指标的平均趋势

6.2 财政支出结构指数的省际比较

6.2.1 东中西部地区的对比

6.2.2 分指标的省际对比

6.2.3 各省总指数的排名

6.3 小结与政策建议

6.3.1 小结

6.3.2 优化财政支出结构的方向

第七章 债务可持续指数

7.1债务可持续指数的平均趋势

7.1.1总指数的平均趋势

7.1.2分项指标的平均趋势

7.2债务可持续指数的省际比较

7.2.1东中西部地区的对比

7.2.2分项指标的省际对比

7.2.3各省份总指数的排名

7.3小结与政策建议

7.3.1小结

7.3.2完善地方债管理的政策建议

第八章 社保基金可持续指数

8.1社保基金可持续指数的平均趋势

8.1.1总指数的平均趋势

8.1.2分指标的平均趋势

8.2社保基金可持续指数的省际比较

8.2.1东中西地区的对比

8.2.2分指标的省际对比

8.2.3各省份总指数的排名

8.3社保基金可持续指数小结

8.3.1当前社会保险基金运行存在的问题与挑战

8.3.2提升社保基金可持续性的建议

第九章 预算管理规范指数

9.1 预算管理规范指数的平均趋势

9.1.1 总指数的平均趋势

9.1.2 分指标的平均趋势

9.2 预算管理规范指数的省际比较

9.2.1 东中西部地区的对比

9.2.2 分指标的省际对比

9.2.3 各省份总指数的排名

9.3 小结与政策建议

第十章 基本公共服务指数

10.1 基本公共服务指数的平均趋势

10.1.1 总指数的平均趋势

10.1.2 分指标的平均趋势

10.2 基本公共服务指数的省际比较

10.2.1 东中西部地区的对比

10.2.2 分指标的省际对比

10.2.3 各省份总指数的排名

10.3 小结与政策建议

第十一章 省内财政均衡性指数

11.1 省内财政均衡性指数的平均趋势

11.1.1 总指数的平均趋势

11.1.2 分项指标的平均趋势

11.2 省内财政均衡性指数的省际比较

11.2.1 东中西部地区的对比

11.2.2 分指标的省际比较

11.2.3 各省份总指数的排名

11.3 省内财政均衡性指数小结

第十二章 城市财政发展指数

12.1 城市财政发展总指数

12.2 城市财政收入稳健指数

12.2.1 东中西部地区对比

12.2.2 重点城市对比

12.3 城市财政支出优化指数

12.3.1 东中西部地区对比

12.3.2 重点城市对比

12.4 城市债务可持续指数

12.4.1 东中西部地区对比

12.4.2 重点城市对比

12.5 城市基本公共服务指数

12.5.1 东中西部地区对比

12.5.2 重点城市对比

12.6 城市财政发展指数小结

附录 统计指标解释与数据来源

一、衡量财政收入情况的指标说明

二、衡量财政支出情况的指标说明

三、衡量财政收支平衡情况的指标说明

四、衡量财政资金管理情况的指标说明

五、衡量均等化情况的指标说明

六、城市财政发展指数分项指标说明

《中国各地区财政发展指数报告2022》

将于近期出版，敬请关注！

责任编辑：宋浩兰

值班编辑：李言蹊

人大财税研究所

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中国人民大学财税研究所（IPFT）成立于2000年，是专注于财税问题研究的专业智库。它依托于中国人民大学深厚的财政学科积淀，在重阳投资教育基金的鼎力支持下，搭起国内外财税研究交流平台，为中国财税改革提出独立性、专业性的分析和判断，推动国家治理现代化。

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财一评，政一评，国家治理那边行。